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《中国财政》蔡金宗:日本提高消费税税率的影响与思考

  20113月日本大地震发生后,日本国内围绕筹集灾后重建资金的政策展开激烈讨论,“是否增加消费税”成为焦点。6月底,日本内阁及执政联盟各党派就2015年前分阶段提升消费税税率至10%达成一致,有关立法进程即将启动。提高消费税税率,将促使日本财税体制发生深刻变化,对于其他有关国家应对财政重建挑战也具有重要借鉴意义。

  一、提高消费税税率的原因分析

  (一)日本战后确立的税收体制已不符合经济发展现状。日本的消费税是对国内销售的商品和服务按价格的一定比例普遍征收的附加值税,属于间接税范畴,即通常说的增值税。提高消费税税率涉及根本改变二战后确立的以直接税为主、间接税为辅的“夏普税制”。该税制确立初期,属于直接税范畴的个人所得税和企业所得税税率高达70%60%。在1989年引入消费税前,间接税收入主要来自于对部分种类商品征收的商品税,其占总税收的比例仅为30%。这种税收结构适应直接税征收相对简单易行的特点,也符合上世纪五六十年代税收收入随经济高速增长而增加的现实。但随着日本进入经济低增长与人口老龄化并存时期,以所得税等直接税种为主的税收体系不仅公平性下降,而且税源减少,难以满足扩张性财政政策的需要,这一矛盾在国际金融危机中进一步显露。可以说,消费税问题直接反映了日本能否理性看待并妥善应对自身进入经济低速增长期的客观进程。

  (二)日本财政重建要求政府必须增税。日本当前公共债务率接近GDP200%,是发达经济体中债务率最高的国家。主要有三个原因,一是上世纪90年代以来人口老龄化趋势加剧,社会保障支出持续上升,推动财政赤字二十年来激增三倍;二是经济进入低速增长期后,无法依靠高增长提供足够税收收入;三是泡沫经济破裂后,政府长期实行扩张性财政政策。据国际货币基金组织测算,日本必须在未来10年内逐渐将基本赤字率削减10%,才能使债务率在2015年稳定下来,并且此后保持逐渐下降的态势。仅靠控制支出无法实现这个目标。控制社保支出增长速度,同时冻结非社保支出,只能在未来10年内使赤字率下降5%。而如果在2013—2017年间将消费税税率逐步从目前5%提高至15%,可使赤字率在五年内就削减5%。因此,只有增加税收才能实现财政可持续性。

  (三)日本目前消费税税率较低,增税空间较大。日本税收收入占GDP比例仅为17%,在经合组织国家中是最低的,这主要是消费税税率过低造成的。除了美国不设增值税外,日本的增值税(即消费税)税率在发达经济体中是最低的。西方发达国家的增值税税率一般为15—20%,瑞典和丹麦等高福利国家更高达25%,而日本于1989年初次引入增值税时税率仅为3%,后于1997年升至5%并保持至今。日本消费税税收占GDP比例仅为2.5%,在发达经济体中也是最低的。可见,日本消费税增税空间较大,为消费税改革提供了可能。

  (四)增加消费税符合日本人口老龄化发展趋势。由于日本是非移民国家,缺乏年轻移民充实劳动力队伍,与美国等移民政策宽松的国家相比,人口老龄化压力尤其明显。随着劳动人口逐渐减少,社会个人收入总额增速不断放缓,个人所得税税基面临减少的危险,提高个人所得税对改善财政状况的效果将越来越弱。同时,越来越多的退休人口将依靠储蓄消费,据国际货币基金组织统计,过去10年来,日本个人消费率比劳动收入年均增长率要高出0.5%,成为稳步增长的可靠税源。此外,随着劳动人口越来越少,以及社会生活水平和社保标准逐渐提高,劳动人口承担的社保缴费负担越来越重,增加消费税将使老龄人口部分分担自身社保成本,有利于公平分摊社保和养老负担。

  二、提高消费税税率的经济影响

  (一)提高消费税税率短期来看会对经济增长产生负面影响,但长期来看则有利于经济增长。在当前消费者信心低迷、收入多年未增的情况下,提高消费税税率在短期内会对消费形成一定冲击,抑制经济增长。但从长期看,随着民众对财政前景信心增强,会逐渐抵消这种抑制作用。同时,政府可以通过权衡把握好提高消费税税率的步骤和节奏,最大化利用公众对于财政前景信心增强的“红利”,将对经济增长的负面影响降到最低。据国际货币基金组织测算,如果在2012—2017年六年间将消费税税率从5%提高到15%,年均增长1.75%,那么2012—2014年三年的年均经济增长率仅下降0.3%。而如果在2012—2014年三年间将消费税税率从5%提高到10%,年均增长3.5%,那么这三年的年均经济增长率将下降0.75%,相对于日本1%的潜在增长率而言,是难以承受的。

  (二)提高消费税税率的价格扭曲效应相对较小。消费税对于经济的扭曲效应主要通过价格机制来作用。如果日本采取一次性提高消费税税率的方式,仅会带来价格的一次性升高,极大限制了对经济的扭曲效应。虽然提高消费税税率会使公众尽量提前购买一些耐用消费品,影响当前储蓄和消费决策,但不影响长期消费和储蓄决策。尤其是消费税并非对资本收入和资产征税,不影响家庭长期储蓄决策,也不会影响投资和贸易。即使日本政府出于谨慎考虑,以渐进方式分步将消费税税率从5%提高至15%,对价格的影响也仅是阶段性的,不会对消费、储蓄、投资和贸易造成长期影响。同时,由于企业为保持市场份额,不会把税负完全转嫁给消费者,增加消费税导致的价格水平增长率远小于消费税税率增幅,进一步限制了消费税对经济的扭曲效应。此外,日本很大部分消费是以储蓄为基础的刚性消费,即使提高消费税税率导致价格上升,也难以减少这部分支出总额,相应扭曲效应非常小。

  (三)提高消费税税率对于社会分配公平的影响小于预期。消费税具有逆累进性。由于低收入人群的消费支出占总收入的比例较高,所以提高消费税税率对低收入人群的负担相对较大,这使民众认为增加消费税严重影响社会分配公平。据国际货币基金组织预测,日本消费税税率从5%提高到15%,将使占总人口20%的最低收入人群收入减少9%,而占总人口20%的最高收入人群收入仅减少4.5%。但实际上,当前收入变化并不能准确反映对社会分配公平的影响。分配公平不仅应关注当前收入,还应考虑个人生命周期中包括预期收入和储蓄等各种因素。个人消费支出综合反映了生命周期中各种因素,比当前收入更能反映出提高消费税税率对分配公平的影响。根据各国经验,增加消费税对消费的影响远小于对当前收入的影响,说明提高消费税税率对于分配公平的影响远小于预期。

  三、日本消费税改革的几点思考

  (一)落实消费税改革将考验日本政府财政管理能力。提高消费税税率的有关法案一旦在国会得以通过,日本政府就要在落实消费税改革方案的过程中统筹平衡好各种复杂因素,包括引导通胀预期、增加对低收入人群的转移支付、处理好中央和地方财政之间的关系等。能否应对好这一系列挑战,直接关系到消费税改革的成效和未来经济发展。

  (二)消费税改革标志着日本财税体制深刻变化,具有重要社会政治意义。提高消费税税率不仅涉及直接税和间接税的税收结构问题,而且关系到中央和地方财政分权问题。特别是,日本长期实施单一制财政体制,二战后受美国影响掺杂了有限的联邦制色彩,但是此后财政分权陷于停滞,消费税改革将带来财政分权新一轮争论。例如,目前日本消费税收入中20%归地方政府,未来提高消费税税率后将引发比例再分配甚至其他税种是否按此办理的争论,从而触及税收分配的深层问题,带来中央和地方财权的结构变化。

  (三)日本消费税问题对于各国财政重建有重要借鉴意义。许多发达经济体面临与日本类似的财政挑战,即亟需降低中期财政赤字和公共债务,应对老龄化带来的社保支出膨胀压力,同时努力保持经济增长。特别是,许多国家的增值税税率也比较低,如韩国、新加坡、印度、印尼、泰国等大多数经济体的增值税税率都低于10%。日本消费税改革如能顺利进行,将为相关国家财政重建提供借鉴。

 

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